Artículos ¿Qué hacer contra la inseguridad?
¿Qué hacer contra la inseguridad?
Luis de la Barreda Solórzano[1]
Ante el problema de la inseguridad que se vive y se percibe, la respuesta de gobernantes y legisladores ha sido poco imaginativa: el aumento de las punibilidades en la legislación penal —en ocasiones hasta extremos irracionales, con lo que se rompe la debida proporcionalidad entre la gravedad del delito y la severidad de la pena—; el abarrotamiento de los centros penitenciarios con presuntos delincuentes a quienes se imputan delitos que no son siempre de la más grave antisocialidad; la aplicación de la prisión preventiva en cada vez más supuestos —con la consecuente disminución de los casos en que procede la libertad provisional, lo que se traduce en una proporción desmesurada de presos sin condena—; la instauración de medidas claramente anticonstitucionales como el denominado arraigo domiciliario —que se impone a un sospechoso contra el que aún no existen pruebas y que se lleva a cabo no en el domicilio del arraigado sino en sitios de detención asignados por las procuradurías de justicia—.
En síntesis: aumento de penas y disminución o cancelación de derechos en detrimento de los inculpados —populismo penal, porque se trata de medidas que en apariencia responden a la indignación popular— han sido la respuesta ante el clamor contra la inseguridad.
Lo que no se ha hecho es formular una estrategia de prevención de los delitos; implantar sistemas que por primera vez hagan digna de confianza la estadística oficial; transformar las corporaciones policíacas en instituciones sólidamente capacitadas, profesionales, honestas, eficaces y confiables; iniciar la metamorfosis del Ministerio Público a fin de que llegue a ser un órgano que brinde una atención diligente y persiga con razonable grado de eficacia y prontitud los delitos, y cuyos agentes sean objeto de una auténtica supervisión de parte de sus superiores jerárquicos y de los denunciantes[2].
Las respuestas oficiales no sólo han sido ineptas para resolver o atenuar el problema, sino han resultado contraproducentes. Su consecuencia más nociva, la saturación de las prisiones, genera condiciones indignas de vida de los internos y aumenta su vulnerabilidad... sin que disminuya la delincuencia.
En efecto, en 2001 se denunciaron 1’016,000 delitos del fuero común, cifra que aumentó a 1’429,000 en 2004, lo que significa un incremento del 40.6%. En tanto, en 1990 había en las prisiones mexicanas 85,000 internos y hoy hay alrededor de 210,000, o sea 147% más.
Este último dato no indica, como podría pensarse, una mayor eficacia en la procuración de justicia sino mayor severidad judicial: en 1990 la condena promedio era de 2.3 años de prisión, y en 2004 fue de 3.6 años, esto es, las puniciones se elevaron en 56%.
En resumen, mucho más presos, penas más severas... y, sin embargo, muchos más delitos —en la propia estadística oficial—, situación que no puede tener más que una lectura: las acciones de las autoridades no han sido eficaces para reducir la criminalidad.
Además, la estancia en prisión preventiva —es decir, sin condena— de presuntos responsables cuya situación personal hace improbable que cometan o reiteren el delito de que se les acusa, o de presuntos responsables de delitos no violentos o no de suma gravedad, es una injusticia y una irracionalidad.
Por otra parte, la inseguridad de las prisiones varoniles, en los que la muerte violenta tiene permiso, supone que a la pena de privación de la libertad se agregue la de la angustia que produce la posibilidad de que uno sea la próxima víctima de una agresión. La reclusión en un mismo centro penitenciario de presos violentos y no violentos coloca a estos últimos en riesgo absurdo.
A la vista del manifiesto e indignado clamor contra la inseguridad, todo candidato a un puesto de elección popular asevera que, si el voto ciudadano lo lleva al cargo por el que compite, el tema será para él prioritario. Pero todos enumerar y explicar qué acciones concretas adoptarían. Los que juran que no tendrán trémulas vacilaciones parecen estarse refiriendo a que seguirán la misma consabida vía de aumentar penas y reducir garantías.
Estamos ante el problema que más mortifica e irrita a los ciudadanos. Es preciso que el compromiso de luchar contra la delincuencia sea serio, responsable y con conocimiento de causa. Es indispensable asimismo que se precisen inequívocamente qué acciones han de realizarse o promoverse para combatir la criminalidad.
¿Qué hacer
Carecemos de una política de prevención social del delito. Esa carencia podría subsanarla una figura intersecretarial, con la participación de diversas instituciones y organizaciones sociales, que tenga la encomienda de diseñar políticas, programas, estrategias y acciones permanentes en materia de prevención social del delito, así como realizar o promover la coordinación entre quienes tienen atribuciones en ese sector.
No se requiere una erogación cuantiosa pues las instituciones y las organizaciones que se involucrarían no habría que crearlas: ya existen. La figura que se propone armonizaría esfuerzos en una dirección compartida.[3]
Las mejores medidas para prevenir la criminalidad son de índole social. De 1930 a 1960, la delincuencia registrada en el Distrito Federal se redujo casi en 50% porque los habitantes encontraban trabajo, escuelas para sus hijos, hospitales suficientes, facilidades para adquirir vivienda.
Las encuestas victimológicas son el único instrumento que permite conocer la magnitud de la criminalidad en sus manifestaciones más frecuentes, algunas de sus formas y modalidades esenciales, las experiencias de victimización, la opinión sobre policías y Ministerio Público, y la percepción ciudadana sobre la inseguridad.
Los datos que han aportado las encuestas llevadas a cabo por el ICESI han provocado reacciones airadas de ciertos gobernantes y servidores públicos pero nunca refutaciones sólidas.
El artilugio para descalificarlas mece su cuna en la ignorancia: las estadísticas oficiales, se señala, indican una realidad distinta de la que reflejan las encuestas. La reacción es ignara: las encuestas victimológicas trabajan con otro universo de datos.
La cifra negra de la criminalidad, por ejemplo, está constituida precisamente por los delitos que no son registrados por la estadística oficial.
En países donde la lucha contra la inseguridad se ha anotado importantes logros, las encuestas victimológicas son una tradición bien asentada porque nadie pone en duda que el diseño de estrategias contra la delincuencia ha de partir del conocimiento que se obtiene de dichas encuestas.
or otra parte, éstas son caras e implican un esfuerzo monumental en su diseño, su levantamiento y su análisis.
Descalificarlas porque presentan una realidad indeseable es un despropósito. Su alto costo y su innegable importancia hacen aconsejable que se brinde apoyo financiero a los organismos ciudadanos de probada solvencia académica y técnica que las lleven a cabo, sin que ese respaldo comprometa la autonomía de tales organismos.
Esta autonomía, quizá sea ocioso apuntarlo, es indispensable a fin de que la sociedad no sospeche que las cifras están alteradas por las dependencias oficiales.
Los problemas de seguridad pública y justicia penal requieren ser enfrentados con profundo conocimiento de los temas que involucran. Las autoridades no deben actuar caprichosa o irresponsablemente. La importancia del tema amerita que no se deje exclusivamente en manos de funcionarios gubernamentales y legisladores.
Es deseable la instauración de un consejo ciudadano de política criminológica, formado por los especialistas más prestigiados y entusiastas, que realice estudios y emita recomendaciones en la materia. Este consejo en modo alguno debe integrarse por personajes incondicionales de las autoridades ni que respondan a intereses partidarios o sectarios.
El número de sus integrantes no debe ser alto pues un órgano de estudios y deliberaciones muy numeroso suele ser poco expeditivo en su actuación.
Nuestras policías, así las preventivas como las de investigación, sufren un grave desprestigio. Sus elementos carecen de la formación y la capacitación indispensables para realizar su delicada labor.
En cambio, por citar un ejemplo latinoamericano, en Chile, donde se cuenta con una policía admirada por los ciudadanos, los aspirantes deben cursar, una vez concluido el bachillerato, una carrera de cuatro años, esto es, una carrera equivalente a la de una profesión universitaria.
Se habla entre nosotros de la necesidad de profesionalizar a la policía pero suele soslayarse qué ha de entenderse exactamente por tal profesionalización. Si queremos contar con una policía altamente profesional, eficiente y respetuosa de los derechos humanos, es ineludible instaurar la carrera policíaca con duración, exigencias y profundidad similares a las de una carrera universitaria.[4]
Nuestras policías preventivas no hacen honor a su denominación pues si para algo no han servido es para prevenir delitos. La presencia de patrullas en la calle puede disuadir, en ese justo momento, a algún delincuente potencial, pero el patrullaje no puede ser omnipresente.
Es el modelo de policía el que ha fallado. La policía preventiva debe actuar en la comunidad para desactivar situaciones que pueden devenir en delitos.
En varios países del mundo se ha experimentado con éxito en la transformación de las corporaciones policíacas en policías de proximidad, que actúen con los ciudadanos, que éstos las sientan suyas, que se ganen la confianza de la comunidad.
Desde luego, esta transformación requiere una formación especializada y profunda de los agentes preventivos, que a los conocimientos propiamente policíacos —que han de incluir criminología y criminalística— deben aunar los sociológicos, antropológicos, psicológicos, jurídicos, etcétera.[5]
En la procuración de justicia se encuentra el corazón de la impunidad.[6] Nuestros órganos de persecución de los delitos sólo en raras ocasiones consiguen poner a disposición del juez a los presuntos responsables. Más aún: ni siquiera han logrado que los denunciantes no tengan que esperar todo el paleolítico para que el agente ministerial en turno los atienda, ni que la actuación de los agentes a cargo de las indagatorias sea supervisada eficazmente, ni que el trámite de los expedientes concluya en un lapso razonable.
Parece haber consenso en que es indispensable que el Ministerio Público sea autónomo, pero también tiene que ser una institución de calidad aceptable y digna de confianza.
Para que el Ministerio Público se convierta en una institución eficaz y moderna, y para que la actuación de sus agentes sea eficazmente supervisada por sus superiores jerárquicos y por los denunciantes, no basta —aunque es necesaria— una adecuada selección y profesionalización de los servidores públicos. La aplicación de la tecnología digital —cuyo potencial ha sido desaprovechado pues sólo se ha utilizado para sustituir las máquinas de escribir— podría significar un espléndido instrumento para agilizar indagatorias, aumentar la eficacia en la persecución de los delitos y combatir corruptelas.
Las actas de denuncia se configurarían electrónicamente y se imprimirían con un código de barras que impediría la adulteración del expediente y permitiría su localización con facilidad. Al denunciante se le asignaría un número de identificación personal (NIP) que le posibilitaría ir conociendo los trámites de la indagatoria sin necesidad de entrar en contacto con el agente del Ministerio Público.
La consulta se haría por internet, para lo cual la Procuraduría de Justicia contaría con módulos conectados a la red. Esto proporcionaría comodidad al denunciante y cerraría posibilidades a la corrupción porque impediría a los servidores públicos solicitar dinero, obstruiría la manipulación indebida de la indagatoria y evitaría el extravío de documentos.
Desde luego, el denunciante tendría todas las facilidades para presentar cualquier inconformidad ante el superior jerárquico del agente que integra la indagatoria. Así, esto constituiría una auténtica democratización de la procuración de justicia.
La búsqueda de documentos se realizaría con comodidad. Los altos mandos sabrían con precisión qué funcionario está a cargo de cada indagatoria y, dentro de ésta, de cada trámite, y en qué grado de cumplimiento se encuentra la tarea que le fue encomendada. Se conocería así con exactitud cuántas averiguaciones previas tiene cada agente del Ministerio Público, cuál es la situación de cada una, el motivo de las demoras que puedan presentarse en el desahogo de pruebas, y la productividad y la calidad del trabajo.
Así, por una parte se supervisaría el trabajo sin mayores dificultades —lo que hasta ahora no se ha hecho con eficacia, lo que ha propiciado arbitrariedades y negligencias sin fin—, y por otra se facilitaría otorgar ascensos y estímulos estrictamente por méritos profesionales.
Para las averiguaciones en reserva se contaría con un mecanismo de alarma que informaría cuál es el motivo de la suspensión de los trámites, con lo que se erigiría un fuerte obstáculo a la práctica de que un expediente se archive mediante soborno.
Ser víctima de un delito es sufrir una de las más graves injusticias de la vida. Las víctimas sienten que su situación no importa realmente a las autoridades.[7] El reto es lograr que se sientan realmente atendidas y protegidas, más allá de la necesidad de que la persecución de los delitos mejore su grado de eficacia.
Convendría instaurar la figura del abogado de las víctimas que pueda defender los derechos de ésta ante el Ministerio Público.
Asimismo, es imprescindible diseñar un modelo de atención integral a las víctimas. El carácter integral de la atención que debe brindarse implica que se atienda a los afectados oportuna e interdisciplinariamente con acciones de prevención y detección antes de la comisión del delito, desde el momento que se conoce la victimización, durante el proceso y durante la etapa posterior al juicio.
La atención debe comprender los ámbitos jurídico, sanitario, educativo, de asistencia social y de protección o seguridad.
Cada entidad formula su legislación penal, forma sus policías y su Ministerio Público, conduce la actuación de tales instituciones y organiza sus centros penitenciarios. El Sistema Nacional de Seguridad Pública se creó hace ya 10 años ante la necesidad de contar con mayor coordinación institucional, así como de sistematizar e intercambiar información sobre la criminalidad, y profesionalizar a las instituciones encargadas de prevenir y de perseguir los delitos.
Tales objetivos no se han cumplido cabalmente. Es indispensable que la actuación de la Federación y de todas las entidades federativas se coordine en el combate a la criminalidad y que se cumplan las metas del Sistema. Ello obliga a una comunicación constante entre los diversos niveles de gobierno y a un diálogo que plantee los problemas y proponga soluciones.
Es un atentado gravísimo a la garantía de libertad la aberrante figura del arraigo domiciliario prejudicial, que permite detener por hasta tres meses a un sospechoso contra el que aún no hay pruebas, a pesar de que el artículo 16 constitucional ordena que ninguna detención podrá prolongarse más de 48 horas, o 96 horas en casos excepcionales, sin que el detenido sea puesto a disposición del juez.
La Suprema Corte de Justicia ha declarado que esa figura es anticonstitucional. Es urgente derogarla y prohibir expresamente toda figura cautelar contraria a los plazos que ordena la Constitución.
La prisión preventiva ha ensanchado irracionalmente su ámbito de aplicación en lastimosa violación del principio de presunción de inocencia, con los efectos perversos de tener privados de su libertad sin sentencia condenatoria a decenas de miles de mexicanos y de mayor hacinamiento de las cárceles.
Su principal justificación, a saber la evitación de que el inculpado se sustraiga de la acción de la justicia, [8] es hoy indefendible, pues bastaría una pulsera electrónica para que dicho inculpado estuviera todo el tiempo localizable.
Es preciso que se racionalice esa medida cautelar y quede reservada sólo para los casos de delitos de gravedad extrema en los que además exista el riesgo de que el inculpado realice o reitere el delito que se le imputa.
Presas del hacinamiento, la corrupción y los abusos, las prisiones además tienen entre sus muros conviviendo a presos violentos y no violentos, convivencia que resulta injusta e irracionalmente peligrosa para estos últimos. Hay que poner fin a esta situación.
No basta con la clasificación de los internos. Los frecuentes episodios de violencia penitenciaria, que muchas veces concluyen en homicidios, justifica que existan centros de reclusión distintos para reclusos no violentos, y desde luego condiciones de seguridad rigurosas en los que alojen a los violentos.
La creación de empleos para la población que llega a la edad económicamente activa ha sido insuficiente, lo cual provoca un crecimiento desmedido del trabajo informal. No sólo el desempleo es un factor criminógeno; también lo es el comercio ambulante, que propicia desorden en calles y plazas, promueve o encubre conductas ilícitas, y genera un mercado apto para la comercialización de objetos robados, productos pirata y drogas al menudeo.
La solución radica en generar fuentes de empleo y encauzar a la legalidad al comercio hoy informal.
El narcomenudeo y las adicciones son parte importante del problema de la inseguridad. Ninguna acción policíaca será suficiente al respecto. Es preciso prevenir y tratar las adicciones a fondo. A tal fin, en cada colonia y en cada escuela debe haber un grupo de especialistas que brinde la atención adecuada de orientación y de tratamiento.
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El enorme reto de la inseguridad no puede seguirse abordando con retórica insustancial, declaraciones demagógicas de buenos deseos o acciones de populismo penal. Es hora de adoptar las medidas adecuadas para enfrentarla con eficacia y sin mengua de la vigencia efectiva de los postulados del derecho penal ilustrado.
La criminalidad ha acompañado a la humanidad como a su sombra, advirtió Gabriel Tarde. Pero la inseguridad desbordada no tiene que ser una fatalidad. Se puede ir abatiendo si se dan los pasos acertados. Lo peor sería resignarnos.
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[1] Las ideas aquí formuladas son fruto de los diálogos del autor con Cecilia Sayeg Seade y Rafael Ruiz Harrell.
[2] La falta de supervisión eficaz del desempeño de los agentes del Ministerio Público tiene consecuencias funestas para la procuración de justicia: integración deficiente de las averiguaciones previas que da lugar a impunidad, larguísimos tiempos muertos entre una y otra diligencia, corruptelas, tardanza en la conclusión de los expedientes, entre otras.
[3] Véase Prevención social del delito: asignatura pendiente, Pedro Peñalosa, Editorial Porrúa, México, 2004.
[4] El ICESI propuso a las autoridades del país la instauración de la carrera policíaca con esas características, ofreciéndoles además el correspondiente plan de estudios.
[5] Véase “Una alternativa: la policía comunitaria”, en Este país, México, noviembre de 2003.
[6] Véase Crimen sin castigo. Procuración de justicia penal y ministerio público en México, Guillermo Zepeda Lecuona, Fondo de Cultura Económica y Centro de Investigación para el Desarrollo, México, 2004.
[7] "... la víctima del delito pasó a ser víctima del olvido y del abandono legal", escribió Olga Islas en Derechos de las víctimas y de los ofendidos por el delito, Universidad Nacional Autónoma de México y Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, México, 2003, pagina XIII.
[8] "La resolución que decreta la prisión preventiva persigue tanto asegurar la comparecencia del procesado durante todo el juicio, como también garantizar el cumplimiento de la eventual pena privativa de libertad que pueda serle aplicada en la sentencia", observan Esteban Righi y Alberto F. Fernández en Derecho penal. La ley. El delito. El proceso y la pena, Hammurabi, José Luis Depalma Editor, Buenos Aires, Argentina, 1996, página 447.
